土地流转现非粮化倾向 大武汉试图用保证金监管

　　节日前的村庄，静悄悄，只有鸭子在池塘划出动静。“15年以后，我还没退休，我经常担心以后会有负罪感。”武汉一位基层农村经营管理站站长说了三遍这样的句话。他感慨，一个个签章盖下去，有的土地流转时间到2028年，而现行制度还一直在完善。

　　在武汉市黄陂区六指街建民村的水田，铺满腐烂的莲叶梗子，远处见绿的水田，是去年土地流转后栽上的树苗，在城里做生意的村民丁细保和宋江波，也刚赶回老家，处理土地“流转问题”。

　　距离城区50公里外的村庄，似乎只有在商讨土地流转时，才能吸引村里的青壮年返乡。土地如何流转，流转后做什么，租金和时间几何，是村里企业、村民以及村官三方利益协调的焦点。

　　当地农管部门提供的数据是，截至2013年6月底，这个中部农业大省可承包耕地为4505万亩，其中已经流转的耕地面积达到974万亩，占21.6%。武汉市土地流转面积162.54万亩，占耕地总面积的 52.97%，远高于全国平均流转比例。

　　2009年，武汉成立了全国第二家农村综合产权交易所。十八届三中全会以来，土地流转持续成为各界热议的焦点。武汉市农村土地流转的经验，包括前置审查、用途监管、抵押融资等，吸引了从中央到地方的考察和学习人员。

　　湖北省委政研室改革处有关负责人告诉21世纪经济报道记者，武汉农村综合产权交易所的建立，对于湖北乃至全国土地流转、规模经营发展都是一个引领和推动，有领导考察后肯定“这是积极探索”。

　　据新华社新华视点微博7月报道，此前国家主席习近平在武汉考察时提到，如何在坚持农村土地集体所有性质的前提下完善联产承包责任制，既保障基本农田和粮食安全，又通过合乎规范的流转增加农民收入？一系列问题在下一步改革中要好好研究。

　　流转的“规范”轨道

　　蔬菜大户张翠芳经营的500亩弄地，是武汉市黄陂区六指街第一块参与流转的土地。她最近正在为这块经营了7年的土地发愁。

　　上个世纪90年代末，建民村的农户外出打工，土地几近抛荒，被免费租给了一蔬菜大户，大户则替农民交农业税。2000年初，税费改革后，农户不愿再免费出租，开始有偿流转。

　　2006年，张翠芳经营的怡佳田园食品有限公司，以450元每亩的价格流转了这500亩农地。张翠芳说，她和村民以及村组织的协议，三年一签。现在土地流转有新政策了，她就开始发愁了。

　　“我们想去交易所鉴证，否则协议没有保障。”刚从大棚出来的张翠芳向村干部诉苦说，电压设备等设施跟不上。她说，这块地离街道办近，农户都要求三年签一次合同，这样租地价格可浮动。一旦他们不续签，大棚、水电设施都要撤走，就要赔钱了。

　　张翠芳所谓的“新政策”和“鉴证”，即武汉于2009年建立的农村综合产权交易所，探索的交易制度。

　　武汉农村综合产权交易所，是继成都后的全国第二家农村产权交易所，改变了过去的土地流转方式，即像张翠芳这样，通过亲友介绍、乡村集体协商、农户双方直接沟通洽谈的“非正规”方式。

　　据武汉市农村产权交易所介绍，实行新流程后，受让方先向村委会递交申请土地流转报告，村委会经村民会议或村民代表会三分之二成员同意后，向所在街镇申请批复；各街镇对项目核实，情况属实后为业主提供合同和流转清单等；业主向当地农业经管部门提交合同清单以及委托书等；最后由街镇、区、市农业经管站各级反复审核，最后通过后，加盖公章送达武汉农交所。

　　农交所将相关土地信息公开发布，组织双方签约，并为受让方颁发农村产权交易鉴证书。而鉴证书还可让受让方申报财政扶持资金和申请抵押融资。

　　21世纪经济报道记者在武汉市以及各区、街道办，均可见到成摞的土地流转合同书资料，包括合同、农户的身份证、手印以及受让企业的营业执照等，整本资料厚度超过1厘米。

　　在武汉市农村综合产权交易所，记者见到湖北山高景观园艺工程有限公司的负责人黄群征。他从年初开始筹备，从填申报材料，到村民一个个按手印同意，并提交材料，跑了八九个月，保证每一个流程的规范，现基本完成了流转汉南区2000亩地的交易。

　　张翠芳正在着手做的，就是在争取找村民和村委会同意，这是目前交易的关键环节。

　　争议“农转非”

　　湖北省农业系统的一位官员告诉记者，矛盾的焦点之一，在于土地流转给谁，流转后种什么，是否会改变土地用途。

　　“到黄陂来的企业，是没有愿意种粮食的。” 上述官员告诉21世纪经济报道记者。据建民村副村长童玉海介绍，全村共流转了1100亩土地，吸引了乡春传奇、天保寨农业发展有限公司、怡佳田园食品有限公司和常青化工四家企业的投资。分别发展旅游、种树、蔬菜和物流。

　　另一位负责人告诉21世纪经济报道记者，全村流转土地1100亩；基本农田占300多亩，其中200多亩种蔬菜，100多亩种树苗，种树苗的主要还是山坡四荒地，肥力差的农田占小部分。

　　黄陂区六指街建民村村民张丰收，也是刚从武汉市回到老家，处理“流转问题”。“把我们的田都拱了，要种树苗。”他带着记者踏过几天水田，大田刚刚经过平整。旁边已有水田已经种上了红叶石楠、桂花等树木。

　　根据《中华人民共和国农村土地承包法》，承包方应维持土地的农业用途，不得用于非农建设；武汉市农村经济经营管理局拟定的合同显示，受让方在不改变土地农业用途，不影响第三人生产经营，并保证流转期满后复耕的前提下，对土地有生产经营自主权。湖北省市区农业系统人士接受采访时，均提到基本农田只能种粮食，种树苗改变了土地用途。

　　六指街农村经营管理站副站长熊祈安认为，种树苗会导致土壤失肥，“这是老祖宗留下来的地，土壤肥力是很多年积攒下来的，损失难以估计。”

　　童村长则算了笔账，在黄陂种一亩田，种粮食能收300元，种蔬菜能收500元，而种树苗能收700元。荒田抛荒也影响肥力，种树苗不见得就损害土肥。

　　童玉海当村干部40多年，也是老农民。他以自家的3亩农田为例，从2000年开始抛荒，杂草从生；自从去年流转给公司，种树苗和蔬菜各占一半。每亩地每年有350元的租金收益。而他62岁的老伴，还可以给企业栽树除草，一个月最多能挣1400块，而以前是完全没有收入的，粮食也没有人种。

　　湖北省2011年的一份资料显示，20多家受到表彰的“龙头”企业，绝大部分种植蔬菜、水果、花卉、苗木、药材等经济作物，或者挖池养鱼、盖棚养猪，或者从事观光旅游、搞“农家乐”，以种粮为基业或主业的仅为3家。据当年省经管局的统计，全省登记备案的土地流转面积中，种粮的只占48%。

　　湖北省一位长期关注农村问题的处级干部告诉记者，越来越多的流转主体特别是企业热衷搞“挂一接二连三”的开发，挂“农业”牌，什么赚钱“种”什么，就是不种粮食作物。地方政府积极支持他们“加快调整产业结构”，所谓“调整”就是“改粮”，“进一步调整”就只有“农转非”。个别地方扩大“附属生产用房”的规模，规避农用地转用审批手续。更有甚者，将耕地变成了市场、停车场、企业厂房等，给耕地造成伤害。

　　“虽然国务院在2004年的时候发文不允许在基本农田上种树，但随着在四荒地、一般农田上种树逐渐增多，基本农田也遭到了蚕食。”据当地知情人透露，在黄陂区六指街30多个有土地流转情况的村庄中，大约有一半的一般农田和四荒地用来种苗圃。

　　武汉市一位不愿具名的企业负责人称，他们准备在土地上做生态农业，最终还是希望能跟政府协商，在“附属生产用房”上做文章，目前他们和当地政府已有口头协议。

　　“生态农业不挣钱，只是我们拓展市场的敲门砖，最终我们还是想做房地产和城建。”上述负责人透露。

　　监管的重任

　　事实上，针对土地用途的改变，武汉市农村经济经营管理局拟定了一套《武汉市农村土地流转前置审查办法》，后期监管方面，也有一套风险保证金制度，相关制度被全国各地学习。

　　武汉市经管局土地承包科科长王文才接受21世纪经济报道记者采访时说，前期审查很关键，受让方及其项目，是否符合国家的法律法规、环保测评、土地管理、产业发展规划，另外，受让方的资质情况、经营能力、履约资信、项目经营风险等，都需要进行严格的审查评估。

　　“我们还要求受让企业交纳‘风险保证金’。”王文才说，作为方案制定者，他认为土地流转后，前期审查和后期监管方面，地方政府都应该重视，这些事直接涉及到农民利益。

　　据其介绍，“保证金”数额一般是流转土地年租金的1~3倍。一旦企业擅自改变土地用途，可用作处罚金，还可防止企业因经营不善而中途退出，影响农户收益；另外，还可防止企业对土地从事掠夺性经营，损坏地质。

　　“保证金”由各经管站的“双代管”账户代管，公司企业在没有违反相关规定的情况下，5年后逐年返还直到合同到期全额退还。

　　记者采访发现，风险保证金制度暂未全方位覆盖。武汉市新洲区基本覆盖，而汉南区、黄陂区等并未覆盖。黄陂区农业系统一位工作人员表示，风险保证金比较难铺开，这涉及到地方利益，抬高门槛影响招商；另外许多小企业本身融资困难，也交不起钱。

　　王文才目前还在起草一份更严厉的规范制度，其中包括年度审查制度，对不经审批擅自改变土地用途的，要加大惩治和处罚力度；直至解除合同、收回土地等。

　　武汉一位负责农村土地流转监管的基层官员告诉记者，目前他担心的主要是前期资质审查准入问题，比如有地方领导介绍的企业等，没有考察业主的经营能力，甚至也会出现空壳公司和圈地现象。

　　“有些公司门路多，在核准要签合同的时候，借钱放在自己的银行账户中。等流转土地成功了，再把钱还了，成为空壳公司。”上述官员说，他所在地区离市区较近，土地升值空间大，如果提前知道政府相关规划，圈了地后，就可以漫天要价。

　　其次，这位官员称，流转土地成功的公司如何管理，怎样保证其合法持续经营也是问题，“我们只有责任，没有权力。我们还没有开始收取风险抵押金，如果有些企业经营过程中破产了怎么办？改变用途谁来执法？”

　　他认为，即便是收了风险抵押金，收取的金额能否弥补对土壤破坏造成的损失都很值得商榷。

　　“土地流转已经出现了不容忽视的‘非粮非农’问题。粮食安全是国家天大的事，湖北是农业大省，承担着保障国家粮食安全的使命。”湖北省农业系统一位老专家提醒。

　　(应受访者要求，文中“张丰收”为化名)